३ असोज, काठमाडौं । १७ असार २०८१ मा नेकपा एमाले र नेपाली कांग्रेस बीच नयाँ राजनीतिक समीकरण बनाएर सरकार गठन गर्न भएको सातबुँदे सहमतिको दोस्रो बुँदामा संविधान संशोधन मामिला उल्लेख थियो । सो बुँदामा भनिएको थियो- ‘संविधान लागू भएपछि देखापरेका सबल र दुर्बल पक्ष एवं जटिलताको समीक्षा गरी राजनीतिक स्थायित्वका लागि संविधानमा आवश्यक संशोधन र तदनुकूलको कानुन निर्माणलाई प्राथमिकता दिने ।’
संघीय संसद्मा दुई तिहाइ नजिक मतको हिस्सा बोकेका प्रमुख दुई दल बीचको यो सहमतिपछि यसअघिदेखि छिटफुट रूपमा सुनिंदै आएको संविधान संशोधनको सवाल मुखर भएको छ । नयाँ सरकार गठन भएपछि संक्रमणकालीन न्याय सम्बन्धी कानुनी विवाद टुंग्याएका दलहरूले ती निकायमा पदाधिकारीहरू नियुक्त गरेपछि सम्भवतः संविधान संशोधनको बहसले गतिलिनेछ ।
दुई ठूला दल बीचको सहमतिले मात्रै होइन, स्वयं संवैधानिक व्यवस्थाका कारण पनि संविधान माथि पुनरावलोकन गर्न दलहरू बाध्य छन् । ३ असोज, २०७२ मा बनेको संविधानमा नै १० वर्षपछि यसको एउटा भाग माथि पुरावलोकन गर्नुपर्ने व्यवस्था छ ।
नेपालको संविधानको भाग-२७ मा ‘अन्य आयोगहरू’ सम्बन्धी व्यवस्था छ । धारा २६५ मा भनिएको छ-‘यस भाग बमोजिम गठन भएका आयोगहरूको संघीय संसद्ले यो संविधान प्रारम्भ भएको मितिले दश वर्षपछि पुनरावलोकन गर्नेछ ।
यसमा मुख्यतया पछिल्लो संविधान बमोजिम गठन भएका सातवटा आयोगका कामकारबाहीमाथि १० वर्षपछि पुनरावलोकन हुने व्यवस्था छ । यस्ता आयोगमध्ये अहिले कतिपयको बारेमा सार्वजनिक प्रश्न समेत उठिरहेको छ ।
सर्वोच्च अदालतका पूर्व वरिष्ठतम न्यायाधीश ईश्वर खतिवडा भन्छन्, ‘संवैधानिक आयोगहरूका उज्याला-अँध्यारा दुवै पाटा छन् । पाँच वटा अख्तियार, महालेखा, लोकसेवा, निर्वाचन र मानवअधिकार आयोग बाहेक अरू लहडपूर्वक उब्जाइएका आयोगहरूको औचित्य यो दशकमा कसरी पुष्टि भयो ? मैले बुझेको छैन ।’
राज्यको अर्को महत्वपूर्ण अंग न्यायपालिका भित्र पनि केही समययता संविधानका कतिपय प्रावधानहरू माथि पुनरावलोकन हुनुपर्ने बहस उठेको छ । न्यायपालिकाको विकृति/विसंगति अध्ययन गर्न तत्कालीन न्यायाधीश (पछि प्रधानन्यायाधीश) हरिकृष्ण कार्की नेतृत्वमा गठन भएको समितिले २०७६ असारमा दुई महत्वपूर्ण नीतिगत प्रश्न सहितको प्रतिवेदन बुझायो ।
समितिले स्पष्ट रूपमा दुई विषयमा संविधान संशोधनको अवधारणा अघि सार्यो । पहिलो, ‘विभिन्न विवाद निरुपणमा न्यायिक रूपमा संलग्न हुनुपर्ने भएकाले संवैधानिक परिषद्मा पदेन सदस्यका हैसियतले प्रधानन्यायाधीशको भूमिकालाई पुनर्विचार गरिनुपर्ने ।’ संवैधानिक नियुक्तिका लागि हुने सिफारिसमा प्रधानन्यायाधीश संलग्न हुने र निर्णयमाथिको विवाद निरुपणमा प्रधानन्यायाधीशले नै इजलासको नेतृत्व गर्नुपर्ने विरोधाभासपूर्ण परिस्थिति बनेपछि समितिले विकल्प सोच्नुपर्ने धारणा अघि सारेको थियो ।
दोस्रो, न्यायाधीश नियुक्तिमा हुने राजनीतिक हस्तक्षेपमाथि अहिले चौतर्फी प्रश्न उठिरहेको छ । न्यायपरिषद्मा न्यायिक उपस्थिति (न्यायाधीशहरू) को तुलनामा राजनीतिक पृष्ठभूमिका व्यक्तिहरूको बहुमत हुन्छ । त्यो नै न्यायाधीश नियुक्तिमा हुने राजनीतीकरणको कारक ठान्नेहरूले न्यायपरिषद्को संरचनागत परिवर्तनको माग पनि उठाइरहेका छन् ।
यी बाहेक नेपाल बार एशोसिएसनले सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीशको पदावधि तोक्नुपर्ने भनेर संशोधनको मागपत्र सहित ध्यानाकर्षण गराएको छ । बारले सर्वोच्च, उच्च र जिल्ला अदालतको क्षेत्राधिकार माथि पुनरावलोकन गर्नुपर्ने भनेर कानून व्यवसायी सम्मेलनबाट घोषणापत्र नै पारित गरेको छ ।
संविधान संशोधनमाथि विमर्शको अभ्यास यसअघि पनि भएको थियो । अहिलेकै प्रचलनमा रहेको निर्वाचन प्रणालीको प्रभावकारितात्रबारे अध्ययन गर्न निर्वाचन आयोगबाट नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानले २०७७ सालमा जिम्मेवारी पाएको थियो । प्रारम्भिक मस्यौदा तयार गरेपछि उसले २०७९ फागुनमा तत्कालीन प्रधानमन्त्री पुष्पकमल दाहाल, पूर्वप्रधानमन्त्रीहरू अनि प्रमुख दलका नेताहरूको उपस्थितिमा निर्वाचन प्रणालीका बारेमा छलफल गरेको थियो ।
नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानले स्थानीयदेखि संघीय तहसम्मको निर्वाचन प्रणालीमा संशोधन गर्नुपर्ने सुझाव दिएको थियो । त्यसमा प्रतिनिधिसभाबाट समानुपातिक प्रणाली हटाएर राष्ट्रिय सभामा लैजानुपर्ने, उम्मेद्वारको योग्यता र उमेरहद तोक्नुपर्ने जस्ता विषय उल्लेख थिए ।
उसले दिएका सुझावहरूमा दलविहीन आधारमा स्थानीय तहको निर्वाचन गर्नुपर्ने, वडाध्यक्षको पदलाई समावेशी बनाउनुपर्ने, जिल्ला समन्वय समितिको व्यवस्थामा पुनरावलोकन हुनुपर्ने जस्ता विषय थिए । त्यस्तै प्रदेशमा प्रत्यक्ष प्रणालीबाट मुख्यमन्त्रीको चयन हुनुपर्ने, समानुपातिक प्रणाली हटाउनुपर्ने, सभा र मन्त्रिपरिषद्को संख्या घटाउनुपर्ने जस्ता विषय सो सुझावमा थिए ।
सो अध्ययनमा संलग्न विज्ञहरूले अहिलेको मिश्रित प्रणालीले गर्दा कुनै पनि दललाई स्पष्ट रूपमा बहुमत ल्याउन निकै कठिन हुने निष्कर्ष निकालेका थिए । प्रमुख निर्वाचन आयुक्त दिनेशकुमार थपलियाले केही दिनअघि निर्वाचन सम्बन्धी विधेयक र निर्वाचन प्रणाली सुधार प्रतिवेदनका बारेमा गृहमन्त्री रमेश लेखकलाई यसबारेमा प्रस्तुति दिएका थिए ।
‘नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानले हामीलाई प्रतिवेदन दिएको छ, त्यो प्रतिवेदन अध्ययनका लागि राजनीतिक दल र सरोकारवालाहरूलाई खुला आमन्त्रण छ’ प्रमुख निर्वाचन आयुक्त थपलियाले भने, ‘आयोगले विधेयक र यही प्रतिवेदनका बारेमा समेत सरोकारवालाहरूसँग छलफल गर्ने योजना बनाएको छ ।’
संविधान आफैं मा गतिशील दस्तावेज भएकाले त्यसमा समयसापेक्ष परिमार्जन अथवा संशोधनलाई नियमित प्रक्रिया मानिन्छ । कुनै खास राजनीतिक परिस्थिति र पृष्ठभूमिमा संविधान जारी भएपछि समयक्रम अनुसार समाजको परिस्थिति फेरबदल हुने भएकाले त्यस अनुसार संविधान संशोधन मार्फत समस्याको सम्बोधन गर्नुपर्ने अवधारणा छ ।
वरिष्ठ अधिवक्ता एवं संवैधानिक कानूनविद् टीकाराम भट्टराई नेपाली समाजमा सुषुप्त रूपमा घनीभूत हुँदै गएको संविधान संशोधनको विषय प्रमुख दुई दलको राजनीतिक सहमतिमा समावेश हुन पुग्नुलाई संयोग मात्रै ठान्छन् ।
‘कांग्रेस र एमालेको सरकार गठन हुनु र त्यसमा संशोधनको माग हुनु संयोग मात्रै हो’ उनी भन्छन्, ‘अरू परिस्थिति थियो भने पनि सामाजिक चेतना र समाजका अन्तरविरोधहरूले संविधान संशोधनको औचित्य स्थापित गरिसकेका थिए ।’
संवैधानिक कानूनविद् भट्टराईको विचारमा, यो अवधिमा मुलुकका संवैधानिक संरचनाहरूले जनविश्वास गुमाउँदै गएका थिए । न्यायपालिकादेखि विभिन्न संवैधानिक अंग अनि सरकारको विश्वसनीयता खस्कँदै गएको अवस्थामा संरचनागत सुधारको माग प्रखर भएको हो ।
संशोधनको केन्द्रमा निर्वाचन प्रणाली
संविधान संशोधनको माग यदाकदा छिटपुट रूपमा आए पनि २०८१ असारमा भने प्रमुख दुई दलहरूले राजनीतिक समीकरण बनाउनुको प्रमुख आधार यसको संशोधनको विषयवस्तुलाई बनाए । संविधान संशोधनका लागि दुई तिहाइ बहुमत आवश्यक पर्ने र त्यसका लागि ठूला दुई प्रमुख दल मिल्नु परेको भनेर उनीहरूले समीकरणको औचित्य पुष्टि गर्ने प्रयास गरे ।
कतिपय विश्लेषकहरू बढ्दो भ्रष्टाचार, बेथिति र अस्थिरताले मानिसहरू निराश अवस्थामा थिए । त्यो आक्रोश कुनै पनि बेला बदनाम भएको नेतृत्व र राज्यसंयन्त्रप्रति पोखिने जोखिम थियो । कुनै न कुनै रूपमा यो माग सम्बोधन नगरे संविधानप्रति नै वितृष्णा फैलिने जोखिम भएकाले दुई प्रमुख दलहरूले समाजमा प्रखर हुँदै गएको संविधान संशोधनको मागलाई अघि सारेका मात्रै हुन् ।
अहिले जे-जस्ता विषयमा संविधान संशोधनको आवाज उठेको छ, ती विषयसँग सम्बद्ध निकायहरूको विश्वसनीयता खस्कँदै गएको देख्न सकिन्छ । राजनीतिक हस्तक्षेपबाट न्यायाधीश नियुक्त हुँदा त्यसको असर न्यायपालिकामा देखिन थालेको छ । संविधानसँगै गठन भएको विभिन्न संवैधानिक आयोगको औचित्यमा प्रश्न उठिरहेको छ । चुनावी प्रणालीका कारण कसैको सहज बहुमत नहुँदा सरकारको गठन र विघटनको खेल चलिरहेको छ ।
करिब १५ महिना अवधिमा तत्कालीन प्रधानमन्त्री पुष्पकमल दाहालले तीन पटक गठबन्धन परिवर्तन गरेर सरकार बनाए । यही अस्थिरतालाई सम्बोधन गर्न संविधानभित्रको निर्वाचन प्रणालीमा परिवर्तन गर्नुपर्छ भन्ने मान्यता फैलँदो छ ।
प्रमुख दलका नेताहरूको संकेत र इशारामा प्रदेश सरकारहरू बारम्बार परिवर्तन भइरहने खेलले प्रदेश प्रणालीको औचित्यमाथि नै प्रश्न उठिरहेको छ । नयाँ गठन भएका दलहरूले झनै प्रखर रूपमा प्रदेश तह-माथि प्रश्न उठाउने अवस्था बढ्दो थियो । राप्रपाले व्यवस्था नै परिवर्तन गरेर राजतन्त्र पुनस्र्थापनाको वकालत गरिरहेको छ ।
वरिष्ठ अधिवक्ता टीकाराम भट्टराई प्रमुख दलहरूले संविधान संशोधनको एजेण्डा नउठाएको भए संविधान बाहिरका शक्तिले त्यो ‘स्पेस’ लिने जोखिम थियो । प्रमुख राजनीतिक दलहरूले यस विषयमा राम्रैसँग आकलन गरेको उनको विश्लेषण छ ।
‘तिनीहरूलाई जवाफ दिन र यो संविधानको स्वीकार्यता बढाउन र व्यवस्थाको निरन्तरताको लागि पनि दुई दललाई संविधान संशोधनको विषय उठाउनु अनिवार्य भयो’ भट्टराई भन्छन्, ‘दलहरूले केही गर्दैछन् भन्ने सन्देश दिन पनि यो आवश्यकता महसुस गरेको हुनुपर्छ ।’
अधिवक्ता एवं पूर्वमहान्यायाधिवक्ता डा. दिनमणि पोखरेल अहिले राजनीतिक दृष्टिकोणबाट नै संविधान संशोधनको विषय बहसमा आएको बताउँछन् । ‘दुई पटकको निर्वाचनमा सुविधाजनक बहुमत नभएकाले प्रमुख ठूला दलहरूले राजनीतिक अस्थिरता महसुस गरेर यो विषय अघि सारेको देखिन्छ’ उनी भन्छन्, ‘गहिरोसँग छलफल गरेर विषय उठानको औचित्य पुष्टि गर्नुपर्ने चुनौती उनीहरूसामु छ ।’
सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासमा विचाराधीन मुद्दाका कारण आफ्नो नाम खुलाउन नचाहने कानूनका एक अध्यापक अहिले संविधान संशोधनका लागि अघि सारिएका कतिपय एजेण्डालाई ‘तदर्थवादमा आधारित’ भनेर टिप्पणी गर्छन् ।
‘कार्यान्वयनकर्ताहरूमा संविधानप्रतिको प्रतिबद्धताको अभाव देखियो, हामीले त्यसलाई संरचनागत कमजोरी मानिरह्यौं’ त्रिभुवन विश्वविद्यालयमा आबद्ध उनी भन्छन्, ‘राजनीतिक अव्यवस्थाको दोष संविधानलाई दिने र संविधान परिवर्तन मार्फत राम्रो व्यवस्थाको खोजी गर्ने परिपाटी देखिन्छ ।’
३ असोज २०७२ मा जारी भएको संविधान साढे ५ महिनामा नै पहिलो पटक संशोधन भयो । निर्वाचन क्षेत्र बाँडफाँड गर्दा जनसंख्या र भौगोलिक अनुकूलताको विषय समेटेर पहिलो संशोधन भएको थियो । त्यसमा निर्वाचन क्षेत्र निर्धारण र सामाजिक न्यायको विषय पनि थपिएको थियो । दार्चुलाको लिम्पियाधुरा र लिपुलेक नेपाली नक्शामा समेटेपछि नेपालको निशानछापमा चुच्चे नक्शा राख्न ४ असार, २०७७ मा दोस्रो पटक संविधानको संशोधन भएको थियो ।
संशोधनका एजेण्डाहरू
संविधान संशोधनका विषयवस्तुबारे विज्ञहरू एकमत छैनन् । कतिपय विज्ञले खुला रूपमा संविधानको पुनरावलोकन हुनुपर्ने बताउँछन् भने कतिपयले एकसाथ सबै विषय हेर्नुभन्दा निश्चित एजेण्डामा मात्रै सीमित हुनुपर्ने धारणा राख्छन् ।
अहिले प्रमुख दलहरूले सरकारको स्थिरताको मुद्दा अघि सारेका छन् । यो अवधिमा दुईपटक आवधिक निर्वाचनको अभ्यास गरेका प्रमुख दलहरू स्पष्ट बहुमतका लागि वर्तमान मिश्रित निर्वाचन प्रणाली बाधक भएको प्रारम्भिक निष्कर्षमा छन् ।
प्रतिनिधिसभामा १६५ जना प्रत्यक्ष र ११० जना समानुपातिक प्रणालीबाट निर्वाचित हुने अहिलेको मिश्रित व्यवस्थाका कारण कसैको पनि स्पष्ट बहुमत नआएको निचोड उनीहरूको छ । प्रतिनिधिसभामा अपनाइएको समानुपातिक प्रणालीलाई राष्ट्रिय सभा वा अरू कुनै ढंगले व्यवस्थापन गर्नुपर्ने एकथरी धारणा छ ।
राजनीतिक सहमति हुने दिन नै निर्वाचन प्रणालीलाई केन्द्रित गरेर संविधान संशोधनको गृहकार्य गर्ने आन्तरिक सहमति गरेका दुई प्रमुख राजनीतिक दलहरूले लिखित दस्तावेजमा भने त्यसबारे स्पष्ट उल्लेख गरेका छैनन् । बरु ‘संविधान लागू भएपछि देखा परेका सबल र दुर्बल पक्ष एवं जटिलताको समीक्षा’ गर्ने भन्ने अमूर्त भाषा प्रयोग गरेका छन् ।
वरिष्ठ अधिवक्ता टीकाराम भट्टराई दलहरूप्रति बढ्दो वितृष्णा सम्बोधन गर्न संविधानमा भएको राजनीतिक दल सम्बन्धी व्यवस्था नै पुनरावलोकन हुनुपर्ने देख्छन् । ‘राजनीतिक दलभित्र समेत संविधान प्रवेश गरेको’ देख्ने उनले दल सम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्थामा नै पदाधिकारी र नेतृत्वको अवधि किटानको विषयले प्रवेश पाउनसक्ने देख्छन् ।
त्यसले बृहत् आकार लिएमा राष्ट्रपति/उपराष्ट्रपति, प्रधानमन्त्री एवं मन्त्रीदेखि प्रदेश तहका पदाधिकारीहरूको अवधि समेत किटान हुनुपर्ने माग आउनसक्छ । स्थानीय तहमै जनप्रतिनिधिको अधिकतम अवधि किटान भएको अवस्थामा मुख्य संवैधानिक पदहरूको अवधि किटान हुनुपर्ने सवाल स्वाभाविक पनि लाग्छ । ‘लामो समयदेखि पदमा रहेकाहरूको निरन्तरताको अन्त्यका लागि पनि यो बहस आवश्यक छ, यो प्रत्यक्ष रूपमा जनवितृष्णासँग जोडिएको विषय हो’ भट्टराई भन्छन् ।
अहिले सात वटै प्रदेश संरचनाका कामकारबाहीमाथि चर्को असन्तुष्टि छ । दलहरूको शीर्ष नेताहरूको इशारामा चल्ने प्रादेशिक संरचनाहरूले जनजीविकासँग जोडिएका विषय सम्बोधन गर्न सकेका छैनन् । संघीय तहले जनशक्ति, स्रोत-साधन अनावश्यक रूपमा ओगटिराखेका छन्, तल्लो तहमा क्षमता र अनुभवको अभाव छ ।
केन्द्रीयतावादी सोचले संघीयताको संस्थागत विकास हुन नसकेको धारणा राख्ने राष्ट्रिय सभाका पूर्वसदस्य डा. खिमलाल देवकोटा प्रदेश र स्थानीय तहमा देखिएका कतिपय छिद्रहरूलाई सम्बोधन गर्नुपर्ने बताउँछन् ।
‘निर्वाचन प्रणालीको चिन्ता गर्दा प्रदेश तहमा झनै समस्या छ । प्रत्यक्ष मतबाट मुख्यमन्त्री चयन गर्ने कि भन्नेसम्मको धारणा आइरहेको छ’ वित्तीय संघीयता मामिलाका ज्ञाता देवकोटा भन्छन्, ‘प्रदेश अथवा सांसदहरूको संख्या छरितो नबनाउने हो भने अहिलेको प्रणालीले प्रदेशप्रतिको विश्वसनीयता कायम गर्न निकै गाह्रो छ ।’
त्यसबाहेक संवैधानिक परिषद् एवं न्यायपरिषद्को संरचनागत परिवर्तन, विभिन्न समुदाय र जातजातिसँग सम्बन्धित संवैधानिक आयोगको औचित्य लगायत विषय पनि परिमार्जन गर्नुपर्ने विषय बहसमा छन् । राष्ट्रिय सभाका अध्यक्षलाई नै उपराष्ट्रपतिको जिम्मेवारी दिनेदेखि प्रदेश प्रमुखको भूमिकामाथि समेत बहस हुनुपर्ने देवकोटा बताउँछन् ।
‘राजनीतिक अग्रसरता अपरिहार्य’
संविधानवाद सम्बन्धी मान्यता अनुसार, तीन ढंगबाट संविधान संशोधनको अभ्यास भइरहेको हुन्छ । संवैधानिक विवादमाथि अदालतबाट हुने व्याख्या र न्यायिक मत प्रतिपादनबाट संवैधानिक जटिलता हटाउँदै जाने गरिन्छ ।
उदाहरणका लागि, संविधानमा व्यवस्था नभए पनि सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासमा रहने न्यायाधीशहरूको सूची बनाउन सकिने भनिने व्याख्याले संवैधानिक व्यवस्था अझै परिमार्जित भयो । संवैधानिक कानूनका प्राध्यापक गणेशदत्त भट्ट विभिन्न विवादको निरुपणका दौरान अभिलेख अदालतबाट हुने व्याख्या र न्यायिक मतलाई पनि संविधान संशोधनकै रूपमा बुझ्न सकिने बताउँछन् ।
दोस्रो, अभ्यासबाट पनि संविधानमा भएको कतिपय व्यवस्थालाई दिगो बनाउन सकिन्छ भने कतिपय अवस्थामा परिमार्जन गर्न सकिन्छ । संविधानमै व्यवस्था नभए पनि सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासमा वरिष्ठतम न्यायाधीशहरू रहने अभ्यास केही वर्षयता प्रचलनमा छ । र, अहिले त्यसलाई सहजै फेरबदल गर्न सम्भव छैन ।
विधायिकाले संविधानको शब्द र वाक्यांश फेर्ने अर्को अभ्यास संविधान संशोधनको औपचारिक प्रक्रिया हो । संसद्ले संविधानमा रहेका व्यवस्था र शब्दावलीहरूलाई परिमार्जन गरेर संविधान संशोधन गर्छ । अति आवश्यक विषयमा मात्रै संविधान संशोधन गर्नुपर्ने धारणा राख्ने प्राध्यापक भट्ट संशोधनका नाममा संविधानको पुनर्लेखन हुन नसक्ने बताउँछन् ।
नेपालको संविधानको भाग-३१ मा संविधान संशोधन सम्बन्धी व्यवस्था छ । नेपालको सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताको प्रतिकूल हुने नगरी संविधान संशोधन गर्न संघीय संसद्को दुई तिहाइ बहुमत चाहिन्छ । प्रदेशको सिमाना र अधिकार क्षेत्र जोडिएको विषयमा भने प्रदेशसभाबाट समेत सहमति जुटाउनुपर्नेछ ।
अहिलेको अवस्थामा अनुभव र आवश्यकताका आधारमा संविधान संशोधनबारे बहस हुनुपर्ने प्राध्यापक भट्ट बताउँछन् । ‘मूल रूपमा राजनीतिक शक्तिहरूले आफ्नो अनुभवका आधारमा संविधान संशोधन प्रक्रिया अघि बढाउने अभ्यास छ । अहिले राजनीतिक स्थिरताको विषय नै ज्यादा उठेको छ’ उनी भन्छन्, ‘मुलुकका राजनीतिक शक्तिहरूले आवश्यकता र औचित्य पुष्टि गरेर संविधान संशोधन गर्नुपर्छ । कतिपय विषयलाई एकैपटक भन्दा चरणबद्ध रूपमा सम्बोधन गर्नु उचित देखिन्छ ।’
कानूनविद्हरूले संविधान संशोधनलाई चरणबद्ध रूपमा अघि बढाउनुपर्ने बताउँछन् । शुरूमा संविधानको उपलब्धि र कमजोरीमाथि पुनरावलोकन गरेपछि मात्रै संशोधनका एजेण्डाहरू तय हुन सक्छन् । वरिष्ठ अधिवक्ता टीकाराम भट्टराई विज्ञ एवं प्राज्ञहरूको संलग्नतामा पुनरावलोकन गर्ने संयन्त्र बनाउने र त्यसले संशोधनका एजेण्डा दिनु उचित हुने देख्छन् ।
पुनरावलोकनले संविधान कार्यान्वयनको क्रममा भएका उपलब्धि र भोग्नुपरेका समस्याको लेखाजोखा गर्छ । विज्ञ सम्मिलित पुनरावलोकन संयन्त्रले पर्याप्त समय लिएर संविधान संशोधन गर्नुपर्ने भए त्यसका एजेण्डा र विकल्पहरू पनि तय गरेर सुझाव तयार गर्छ ।
दोस्रो तहमा संविधान संशोधनको एजेण्डामाथि राजनीतिक कार्यदलले छलफल गर्छ र त्यो विषय संसद्मा प्रवेश गरेपछि संविधान संशोधनको प्रक्रिया टुंगोमा पुग्छ । दोस्रो र तेस्रो चरणमा राजनीतिक संलग्नता अपरिहार्य भए पनि पुनरावलोकनका क्रममा राजनीतिज्ञहरूलाई अलग राखेमा उनीहरूले अपनत्व लिने गरी संविधान कार्यान्वयनको वस्तुपरक समीक्षा हुनसक्ने भट्टराईको धारणा छ ।
‘तर, पोल्टाको पोखिने डर’
नेपालको संविधान रूपान्तरणकारी संविधान (ट्रान्सफर्मेटिभ कन्स्टिच्यूसन) को कोटिमा पर्ने विश्वास गरिन्छ । सामाजिक, आर्थिक र राजनीतिक प्रणाली रूपान्तरण गरेको यो संविधानको अपेक्षाकृत सामाजिकीकरण हुन नसकेको कतिपयको धारणा छ ।
सहभागिता र समावेशीकरणको अवधारणा मार्फत यो संविधानले सामाजिक रूपान्तरणको एजेण्डा बोकेको छ भने समाजवाद उन्मुख अर्थनीतिले आर्थिक सुधारको एजेण्डा बोकेको छ । यो संविधान राजनीतिक परिवर्तनको दस्तावेज त हुँदै हो ।
यो एक दशकमा संविधानको भाव र मूल्यमान्यता भन्दा पनि त्यहाँभित्र अक्षरहरू खोज्ने अभ्यासको विकास भएको त्रिभुवन विश्वविद्यालयका नाम उल्लेख गर्न नचाहने ती आध्यापक बताउँछन् । उनी भन्छन्, ‘संविधानले बोकेको मूल्यमान्यता अनुसार त्यसको कार्यान्वयन हुन सकेन । कार्यान्वयनको एक चरण पूरा भएकाले पनि अब पुनरावलोकन र आवश्यक ठाउँमा संशोधनको माग गर्छ ।’
उनी समानुपातिक प्रणालीको उदाहरण दिंदै त्यसलाई थप परिष्कृत बनाउन केही विषय थप्नुपर्ने जरूरी देख्छन् । हुन पनि अवसरहरूको न्यायोचित वितरण तथा राज्यको नीति–निर्माणमा समुचित उपस्थितिका लागि समावेशीपनलाई संविधानकै मूल्यको रूपमा राखियो । तर कार्यान्वयनकर्ताले आफ्नो सहजतामा त्यसको प्रयोग गरिरहे ।
संविधान संशोधनको यो अग्रसरताप्रति कतिपय चाहिं सशंकित पनि छन् । प्रतिनिधिसभाको समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीमाथि प्रमुख दलहरूले उठाएको प्रश्नको प्रतिवादमा उनीहरूले समावेशी र सहभागितामूलक अभ्यासमै प्रहार हुने आशंका समेत गरिरहेका छन् ।
प्रमुख दलहरूभित्र अहिले प्रतिनिधिसभामा अभ्यास भइरहेको समानुपातिक प्रणालीलाई राष्ट्रिय सभामा लैजान सकिने, प्रतिनिधिसभालाई समावेशी बनाउन निर्वाचन क्षेत्रलाई नै निश्चित समुदायको प्रतिनिधिमूलक बनाउन सकिने जस्ता विषयमाथि अनौपचारिक छलफल हुन थालेको छ ।
वरिष्ठ अधिवक्ता एवं कानूनकी प्राध्यापक डा.गीता पाठक संग्रौला ‘कुन उद्देश्यले कसको हितका लागि संविधान संशोधन गर्न खोजिएको हो भन्नेबारे स्पष्ट हुनुपर्ने’ बताउँछिन् । अहिलेको संविधानले सहभागितामूलक शासन पद्धतिको प्रवद्र्धन गरेकाले संविधान संशोधनका क्रममा त्यसप्रति संवेदनशील हुनुपर्ने उनको बुझाइ छ ।
‘सामाजिक संरचनामा भएको समस्याका कारण हामीले समावेशी पद्धति अंगीकार गरेका हौं, समाजमा विभेद नभएको भए यो आवश्यक थिएन’ उनी भन्छिन्, ‘सहभागिताले राज्यसंरचनामा उपस्थित हुनुको अर्थ बोकेको हुन्छ । धारा १८ ले सबैलाई समेट्नुपर्ने भनी वकालत गरेको छ । संविधानको विशेषता खल्बलिने गरी संशोधनका नाममा आधारभूत संरचनामा परिवर्तन गर्न मिल्दैन ।’
संवैधानिक कानून व्यवसायी मञ्चका अध्यक्ष एवं अधिवक्ता ओमप्रकाश अर्याल त प्रमुख दुई दलहरूले अघि सारेको संविधान संशोधनको एजेण्डालाई ‘सत्तामा जाने औजार’ मात्र हो भन्ने ठान्छन् । सत्तामा पुगेकाहरूले संवैधानिक व्यवस्थालाई सुविधामा मात्रै उपयोग गरेको उनको आरोप छ । कुनै अध्ययन, विश्लेषण विना संविधान संशोधनको कुरा उठिरहेको भन्दै उनले त्यसलाई ‘जनता अल्मल्याउने प्रयास’ बताए ।
‘राज्यका हरेक निकायले संसद्मा वार्षिक प्रतिवेदन दिएका छन् । संवैधानिक प्रावधान र तिनको कार्यान्वयनका बारेमा प्रतिवेदनमा केही न केही त होला’ उनी भन्छन्, ‘संसद्मा ती प्रतिवेदनमाथि कुनै गहिरो छलफल भएको जानकारी छैन । समस्याबारे कुनै छलफल र अध्ययन नगरी एकैचोटी विना आधार यो विषय उठाउनुको अर्थ के हो ? यथार्थमा सत्तामा जान प्रमुख दलले संविधान संशोधनलाई औजार बनाए ।’
संविधान कार्यान्वयनसँग जोडिने निकायहरूले आफ्नो कामकारबाहीको सिलसिलामा सामना गरेका विषयहरू वार्षिक प्रतिवेदनमा समावेश गर्छन् । तल्लो तहबाट शुरु हुने बहसका आधारमा दलहरूले संशोधनको एजेण्डा आफैं अघि सारेर उल्टो काम गरेको अर्यालको टिप्पणी छ । उनी भन्छन्, ‘संविधान प्रयोगकर्ताहरूको इमानदारीमा प्रश्न छ । उनीहरूले नै संवैधानिक संरचनालाई दोष दिएर उन्मुक्ति खोजिरहेका छन् ।’
केशवानन्द भारतीको मुद्दामा भारतको सर्वोच्च अदालतले संशोधनका नाममा संविधानको आधारभूत संरचना फेरबदल गर्न नपाइने सिद्धान्त प्रतिपादन गरेको थियो । त्यो फैसला उद्धृत गर्दै पूर्वमहान्यायाधिवक्ता डा. दिनमणि पोखरेल संविधानका आधारभूत संरचनामा खलल नपर्ने गरी संविधान संशोधन हुनुपर्ने विधिशास्त्रीय मान्यता रहेको बताउँछन् ।
‘गणतन्त्र, संघीयता, समावेशीपन, धर्मनिरपेक्षता, मौलिक हक आदि यो संविधानका आधारभूत संरचना हुन्’ उनी भन्छन्, ‘संविधान संशोधनका क्रममा यी संरचनाहरूको ख्याल गर्नुपर्छ । कहिलेकाहीं पर्याप्त गृहकार्य विना भएका संशोधनले परिस्थिति बिग्रिएका उदाहरण पनि छन् । त्यसतर्फ सचेत हुनुपर्छ ।’
त्रिभुवन विश्वविद्यालयका ती अध्यापक संविधान संशोधनलाई शान्त तलाउमा फालिएको ढुंगा र त्यसले उत्पन्न गर्ने तरंगसँग तुलना गर्छन् । यो काम संवेदनशील र जोखिमपूर्ण भएकाले होसियारी र बुद्धिमत्तापूर्ण रूपमा अघि बढाउनुपर्ने हुन्छ । उनका अनुसार, संविधानले दिएको अख्तियारीलाई संकुचित पार्ने गरी हुने संशोधनले भोलि समाजमा द्वन्द्व निम्त्याउने खतरा रहन्छ, समाजमा तरंग आउन सक्छ ।
कोशी प्रदेशको नामकरणका क्रममा देखिएको द्वन्द्वलाई उदाहरण दिंदै उनले संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारको अधिकार क्षेत्रको सन्तुलनमा सजगता अपनाउनुपर्ने बताउँछन् । उनी भन्छन्, ‘कतिपय विषयले समाजलाई नै विभाजन ल्याउनसक्ने र द्वन्द्वको बीजारोपण गर्न सक्ने भएकाले अत्यन्त बुद्धिमत्तापूर्ण सुझबुझ अपनाउनुपर्छ ।’
कानूनका प्राध्यापक गणेशदत्त भट्ट समाजको माग सम्बोधनका क्रममा गरिएको संविधान संशोधनले मुलुकलाई अग्रगमनमै पुर्याएको उदाहरणहरू भेटिने बताउँछन् । ‘संविधान देशको मूल कानून भएकाले हामी त्यसैबाट शासित हुनुपर्छ । यसमा समाजको सरोकार सम्बोधन हुनु अन्यथा होइन’ उनी भन्छन्, ‘संविधानलाई समयसापेक्ष प्रभावकारी बनाउन र थप लोकतान्त्रिक बनाउन संशोधनका मागबारे नियमित छलफल हुनुपर्छ । यसबारे सशंकित हुन आवश्यक छैन ।’
