तत्कालीन राष्ट्रपति विद्यादेवी भण्डारीले नेपालको संविधानको धारा ११४(१) बमोजिम संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार) सम्बन्धी (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०७७ जारी गर्नुभयो । ५ पुस २०७७ मा प्रतिनिधिसभा विघटन भयो । अध्यादेश प्रयोग भएर २१ वैशाख, २०७७ मा ३२ जनाको नाम नियुक्तिका लागि सिफारिस भयो, अध्यादेश स्वत: निष्क्रिय भएर गयो ।
दोस्रो पटक २१ वैशाख २०७८ मा अध्यादेश जारी भयो । अध्यादेश प्रयोग भएर २६ वैशाख २०७८ मा २० जनाको नियुक्तिका लागि सिफारिस भयो । त्यो अध्यादेश ४ असार २०७८ मा खारेज भयो ।
राजपत्रमा प्रकाशित नहुँदै हतार गरी अध्यादेश जारी भएको सूचना जारी गरियो । लगत्तै बेलुकी ५ बजेका लागि संवैधानिक परिषद्को बैठक बोलाइएको देखिन्छ । बेलुकी ढिलो गरी मात्र अध्यादेश राजपत्रमा प्रकाशित भएको थियो ।
८ वैशाख २०७७ मा संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०७७ जारी भएकोमा चार दिनपछि राष्ट्रपतिबाट खारेज भएको थियो । बारम्बार अध्यादेश जारी गरेर संवैधानिक पदाधिकारीहरुको नियुक्ति गर्दा निम्न प्रश्नहरु खडा भएको छ ।
पहिलो, संविधानले अध्यादेश जारी गर्ने अधिकारलाई विशेष परिस्थितिमा मात्र प्रयोग गर्न अनुमति दिएको छ, यसले सामान्य कानुनी प्रक्रियामा कसरी बिचलन ल्याउँछ ?
दोस्रो, संसदीय सुनुवाइको प्रक्रिया संवैधानिक प्रावधानअनुसार अनिवार्य छ । यस प्रक्रियालाई उल्लङ्घन गर्दा लोकतान्त्रिक प्रणाली र संविधानको मर्ममा कस्तो प्रभाव पार्नेछ ?
तेस्रो, संविधानिक परिषद्को संरचना र गणपुरक संख्याको प्रावधान संविधानमा स्पष्ट रूपमा समावेश गरिएको छ, यसलाई कुनै अध्यादेश वा कानुनी संशोधनमार्फत परिवर्तन गर्ने प्रक्रिया संवैधानिक दृष्टिकोणबाट कस्तो ठहरिन्छ ?
संविधानको धारा ११४(१) मा अध्यादेशको व्यवस्था गरिएको छ, जसअनुसार संघीय संसदको दुवै सदनको अधिवेशन जारी नरहेको अवस्थामा, कुनै विषयमा तत्काल कानुनी व्यवस्था आवश्यक परेमा, मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्नसक्ने व्यवस्था गरिएको छ । जसले अध्यादेशलाई साधारण कानुन निर्माण प्रक्रियाभन्दा अलग अपवादस्वरूप परिभाषित गरेको देखिन्छ ।
धारा ११४ ले व्यवस्था गरिदिएको कानुन निर्माण प्रक्रियाको अपवादलाई कुन समयमा प्रयोग गर्ने सम्बन्धमा अदालतले विचार गर्न आवश्यक देखिन्छ । अध्यादेश जारी गर्ने प्रक्रिया एक अपवादको कानुनी उपाय भएकाले यसको प्रयोग सामान्य अवस्थामा नभई, विशेष परिस्थितिमा मात्र हुनुपर्छ ।
कार्यपालिकाले संसद्को वैधानिक प्रक्रिया बाइपास गर्दै बारम्बार अध्यादेश ल्याउनु संविधानको मर्मविपरीत ठहरिन्छ ।
सामान्य र विशेष परिस्थितिको भिन्नता बारेमा हेर्दा दुवै स्थितिमा अनेकौं तात्विक भिन्नताहरु रहेको देखिन्छ । सामान्य अवस्थामा संसद्को अधिवेशन चलिरहेको हुन्छ र कानुन निर्माणका लागि विधेयकहरु संसदमा प्रस्तुत गरी छलफल, संसदीय समितिहरूमा समीक्षा, आवश्यक संशोधन र मतदान लगायतका प्रक्रियापश्चात् पारित गरिन्छ । यस प्रक्रियाले विधायिकाको लोकतान्त्रिक भूमिका सुनिश्चित गर्छ र संसद्को अनुमोदन बिना कुनै कानुन लागू हुँदैन ।
विशेष परिस्थितितर्फ हेर्दा, संसद्को अधिवेशन नरहेको अवस्थामा कुनै विषयमा तत्काल कानुनी व्यवस्था आवश्यक परेमा राष्ट्रपतिबाट मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा अध्यादेश जारी गर्न सकिन्छ । कुनै आपतकालीन स्थिति उत्पन्न हुँदा, जस्तै- सुरक्षा संकट, प्राकृतिक विपत्ति, आर्थिक संकट आदिमा अध्यादेश अस्थायी उपायको रुपमा प्रयोग गर्न सकिन्छ तर यसलाई संसद्ले अनुमोदन गरे मात्र स्थायी कानुनको मान्यता प्राप्त हुन्छ।
कार्यपालिकाले संसद्को वैधानिक प्रक्रिया बाइपास गर्दै बारम्बार अध्यादेश ल्याउनु संविधानको मर्मविपरीत ठहरिन्छ । भारतीय सर्वोच्च अदालतले धेरै मुद्दाहरुमा अध्यादेश जारी गर्ने कार्यलाई राष्ट्रपति वा गभर्नरको सन्तुष्टि आवश्यक हुने भन्ने व्याख्या समेत गरेको छ ।
अधिकारको प्रयोग गर्दा प्रामाणिकता र संविधानको मर्मको पालना गर्नुपर्ने कुरा औंल्याएको छ । अधिकारको दुरुपयोग अथवा काल्पनिक संकटको आधारमा अध्यादेश जारी गर्नु संवैधानिक मर्मसँग मेल खाँदैन ।
सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले समेत दोस्रो संसद् विघटनको मुद्दामा राष्ट्रपतिबाट हुने स्वविवेकको प्रयोगको व्याख्या गरेको देखिन्छ । संवैधानिक इजलासले ‘संविधान वा कानुनले कुनै सार्वजनिक पदाधिकारी वा निर्णयकर्तालाई कुनै स्वविवेकीय अधिकार प्रदान गरेको अवस्थामा पनि त्यस्तो अधिकारको प्रयोग निर्णयकर्ताको आत्मनिष्ठ सन्तुष्टिको आधारमा मात्र प्रयोग गर्न मिल्दैन’ भनेको छ ।
सुनुवाइको न्यायशास्त्रीय परिप्रेक्ष्य
नेपालको संविधानको धारा २९२ ले उच्चपदस्थ संवैधानिक पदहरूमा नियुक्तिका लागि संसदीय सुनुवाइलाई अनिवार्य कानुनी प्रक्रिया बनाएको छ । न्यायाधीश, संवैधानिक आयोगका प्रमुख तथा सदस्यहरू, राजदूत लगायतका पदहरूमा नियुक्ति गर्नुअघि संसदीय सुनुवाइ प्रक्रियाबाट अनुमोदन गर्नुपर्ने संवैधानिक बाध्यता रहेको छ ।
संसदीय सुनुवाइको प्रमुख उद्देश्य नियुक्ति प्रक्रियालाई पारदर्शी, उत्तरदायी र लोकतान्त्रिक विधिसम्मत बनाउनु हो । जसले नियुक्त हुने व्यक्तिको योग्यता, निष्पक्षता र नैतिक चरित्रबारे जनप्रतिनिधिहरूले आवश्यक छानबिन गर्न हाम्रो संविधानमा यो व्यवस्था राखिएको छ ।
लोकतान्त्रिक प्रणालीमा शक्ति पृथकीकरण, नियन्त्रण तथा सन्तुलनको सिद्धान्त महत्त्वपूर्ण हुन्छ । नेपालको संविधानले विधायिका, कार्यपालिका, र न्यायपालिकाबीच स्पष्ट सन्तुलन राख्ने व्यवस्था गरेको छ, जसअनुसार संवैधानिक पदाधिकारीहरूको नियुक्ति विधायिकाको निरीक्षण र अनुमोदनमार्फत हुनुपर्ने संवैधानिक अनिवार्यता छ ।
संसदीय सुनुवाइ नै कार्यपालिकाको शक्ति सीमित गर्ने संवैधानिक संयन्त्र भएकोले यसको उल्लंघन गर्नु संवैधानिक सर्वोच्चताको सिद्धान्तविपरीत हुन्छ । संसदीय सुनुवाइको अनिवार्यता कानुनी शासनको अवधारणासँग पनि गाँसिएको छ ।
विश्वव्यापी रूपमा संसदीय अनुमोदन प्रक्रिया उच्चपदस्थ नियुक्तिहरूमा स्वेच्छाचारितालाई रोक्ने तथा निष्पक्षता, योग्यता र नैतिक मान्यतासँग मेल खाने व्यक्तिहरूलाई मात्र नियुक्त गर्ने उद्देश्यले विकसित भएको हो ।
संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन, २०६६ लाई अध्यादेशमार्फत संशोधन गर्दै, परिषद्को बैठकमा बहुमत सदस्यको उपस्थिति अनिवार्य नहुने प्रावधान राखिसकेपछि संशोधनको आधारमा, परिषद्ले प्रधानमन्त्रीको एकल प्रभावमा निर्णय लिँदै विभिन्न संवैधानिक निकायहरूमा नियुक्तिहरू गरियो ।
संविधानको धारा २९२ मा स्पष्ट रूपमा संसदीय सुनुवाइको प्रक्रिया तोकिएको छ । संवैधानिक परिषद् लगायतका नियुक्तिहरू गर्दा संसद्को अनुमोदन अनिवार्य गरिएको छ ।
सरकारले संवैधानिक परिषद्को बैठक र निर्णय प्रक्रियालाई प्रभावित बनाएको समेत देखिन्छ । यसले संसदको भूमिका कमजोर बनाउँछ र कार्यपालिकाको एकल निर्णय प्रक्रियाले लोकतान्त्रिक शासन प्रणालीलाई असर पुर्याउँछ । संसद्द्वारा प्रयोग गरिएको संप्रभूता जनताको इच्छालाई सुनिश्चित गर्न महत्त्वपूर्ण हुन्छ, विशेषगरी संवैधानिक नियुक्तिहरूको प्रक्रियामा ।
संसद्को कार्यक्षेत्रले जनताको इच्छालाई प्रतिबिम्वत गर्छ, जसले लोकतन्त्रको प्रामाणिकता र समृद्धि सुनिश्चित गर्छ । लोकतन्त्रमा जनताको इच्छाको अभिव्यक्ति मात्र कानुनी अधिकारको रूपमा मात्र होइन, संविधानको आधारभूत संरचनाको एक अनिवार्य अंशको रूपमा मानिन्छ ।
संसद्ले आफ्नो संप्रभूता प्रयोग गर्दा, यसले कार्यपालिकाको नियुक्ति प्रक्रियाको पारदर्शिता र उत्तरदायित्वलाई सुनिश्चित गर्छ, जसले जनताका अधिकार र इच्छालाई सम्मान गर्छ ।
अतः संसद्को संप्रभूता मात्र लोकतन्त्रको ढाँचामा कार्यकारीको कार्यलाई जाँच गर्ने उपकरण होइन, यसले जनताको इच्छाको वास्तविक अभिव्यक्तिको रूपमा संविधानको संरक्षको भागको रूपमा कार्य गर्नेलाई नजरअन्दाज गरी, छली गरेको संवैधानिक नियुक्तिहरुमा दुरासयको भान हुन जाने देखिन्छ ।
गणपुरक संख्याको व्यवस्था
नेपालको संविधानले संवैधानिक परिषद् र गणपुरक संख्याको व्यवस्था स्पष्ट र निश्चित प्रावधानमा राखेको छ । संविधानमा समावेश गरिएका यी व्यवस्थाहरू केवल संवैधानिक आवश्यकता मात्रै होइनन्, नेपालको लोकतान्त्रिक संरचना र शासन प्रणालीको आधारभूत तत्त्व पनि हुन् ।
संविधानको धारा २९२ अन्तर्गत संवैधानिक परिषद्का सदस्यहरूको सङ्ख्या र भूमिकाको स्पष्ट निर्धारण गरिएको छ, जसमा संसद्को सक्रिय सहभागिता अनिवार्य बनाइन्छ ।
यस प्रक्रियाले संवैधानिक नियुक्तिहरूको पारदर्शिता र जवाफदेहिता सुनिश्चित गर्न महत्त्वपूर्ण भूमिका निभाउँछ । संविधानले संवैधानिक परिषद् र गणपुरक संख्याको व्यवस्था स्पष्ट रूपमा राखेको छ, यसको अर्थ के हो भने यसलाई कुनै ऐन, अध्यादेश वा अन्य कुनै विधिमार्फत परिवर्तन गर्न सकिँदैन ।
संविधानले स्पष्ट रूपमा यसलाई स्थिर र निश्चित प्रावधानको रूपमा समावेश गरेको छ, जसको उल्लङ्घन गर्नु संविधानको मर्मको उल्लङ्घन हुने देखिन्छ । संविधानमा समावेश गरिएको कुनै पनि प्रावधान परिवर्तन गर्नका लागि, संविधानको मूल धारा र संरचनालाई ध्यानमा राख्न आवश्यक छ ।
संवैधानिक परिषद् र गणपुरक संख्या जस्ता संवैधानिक प्रावधानहरू, जसमा संसद्को सक्रिय सहभागिता अनिवार्य बनाइएको छ, यी कुनै पनि ऐन वा अध्यादेशबाट परिवर्तन गर्न असम्भव छन् ।
संविधानको संरचनालाई स्थिर र सुनिश्चित राख्नका लागि यस्ता प्रावधानहरू संविधानमा नै समावेश गरिएका छन्, जसले संविधानको अखण्डता र संप्रभूता सुनिश्चित गर्छ । यी संवैधानिक प्रावधानहरूलाई कुनै पनि सामान्य ऐन वा अध्यादेशमार्फत बदल्ने प्रयास गर्नु संविधानको रचनात्मक धारा र मर्मसँग विपरीत हुनेछ।
संविधानले विशेषतया यस्ता प्रावधानलाई स्थिर राख्ने लक्ष्य राखेको छ, र त्यसलाई संसद्को स्वीकृतिको माध्यमबाट मात्र परिवर्तन गर्न सकिन्छ । यो केवल संवैधानिक प्रक्रिया र विधायिका अधिकारको सम्मान मात्र होइन, लोकतान्त्रिक प्रक्रियाको अखण्डता र पारदर्शिता सुनिश्चित गर्ने उद्देश्य पनि हो।
संवैधानिक परिषद् र गणपुरक संख्याको प्रावधान संविधानको अभिन्न हिस्सा हुन्, र यसलाई कुनै पनि ऐन वा अध्यादेशबाट परिमार्जन गर्नु संविधानको मर्मको उल्लङ्घन हुनेछ । संविधानले यसलाई स्थिर राख्न अनिवार्य प्रावधानको रूपमा समावेश गरेको छ, जसलाई अनाधिकृत रूपमा परिवर्तन गर्न कानूनी रूपमा असम्भव छ ।
(अधिवक्ता झाले संवैधानिक पदाधिकारीहरु विरुद्ध परेको रिट निवेदनको सुनुवाइमा पेश गरेको बहसनोटको सम्पादित अंश ।)