समस्या थप्ने कानून कसले, किन र कसरी बनाउँछ ?

२०७२ सालको संविधान र त्यसपश्चात् आएको स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले घरबहाल करको विषयमा एउटा गम्भीर कानूनी अन्योल सिर्जना गर्‍यो। संविधानले घरबहालको अधिकार स्थानीय तहलाई दियो भने ऐनले पालिका क्षेत्रभित्र भवन, पसल, गोदाम, कारखाना, जग्गा वा पोखरी समेत बहालमा दिएकोमा बहाल कर लाग्ने व्यवस्था गर्‍यो। तर यहाँ एउटा आधारभूत प्रश्न अनुत्तरित रह्यो– कुनै कम्पनीले आफ्नो भवन भाडामा दिंदा संघीय कानून अनुसारको आयकर मात्र लाग्ने हो वा स्थानीय सरकारको बहाल कर मात्र लाग्ने हो, वा दुवै एकसाथ लाग्ने हो ?

यो प्रश्नको जवाफ आजसम्म कसैले दिएको छैन। न कानून संशोधनमा कसैको चासो छ, न व्यवसायलाई यस अन्योलबाट मुक्त गराउन कसैले पहल गरेको छ। यसको परिणाम के भयो भने आज यस्ता हरेक कम्पनी अन्जानमै कानून उल्लंघन गर्दै सञ्चालनमा रहेका छन्। झन् विडम्बनापूर्ण कुरा के छ भने नेपाल सरकारकै ९९ प्रतिशत लगानी रहेको विशाल बजार कम्पनीले समेत स्थानीय सरकारलाई तिर्नुपर्ने बहाल कर नतिरेको भनी सञ्चारमाध्यममा समाचार आउँछन्। जब सरकारकै कम्पनीले कर छल्न बाध्य हुने गरी कानून बन्छ, तब सामान्य निजी व्यवसायीको अवस्था के होला भन्ने सोच्नु नपर्ला ?

****

कम्पनी ऐनले कम्पनी रजिस्ट्रारको कार्यालयमा तोकिएका कागजातहरू पेश नगर्ने सञ्चालक, शेयरधनी वा पदाधिकारीलाई ५० हजार रुपैयाँसम्म जरिवाना वा दुई वर्षसम्म कैद वा दुवै सजाय हुने व्यवस्था गरेको छ। सामान्य व्यावसायिक गतिविधिमा हुने सानो प्रशासनिक चुकको कारण एक उद्यमी जेल जान पुग्ने यस्तो कठोर व्यवस्थाले व्यावसायिक वातावरणलाई कति निरुत्साहित गर्छ भन्ने सोच्दा मन अचम्मित हुन्छ। यस्तो कानून बनाउनुअघि त्यसले व्यवसाय र समाजमा पार्ने असरको गम्भीर मूल्यांकन भएको थियो ?

****

सामाजिक व्यवहार सुधार ऐन, २०३३ ले विवाहमा ५१ जनाभन्दा बढी जन्ती लैजान निषेध गरेको छ। उल्लंघन गरेमा १० हजार रुपैयाँसम्म जरिवाना वा पन्ध्र दिनसम्म कैद वा दुवै सजाय हुने व्यवस्था छ। हर्षोल्लासका साथ विवाहमा सहभागी हुन गएका आफन्त र साथीभाइलाई जेल पठाउन मिल्ने यो कानून आजको सामाजिक परिवेशमा कत्तिको सान्दर्भिक र न्यायोचित छ ?

माथिका उदाहरणमा एउटा साझा सत्य छ– यी कानूनहरूमा कैद वा जरिवानाका लागि कुनै विशेष शर्त वा परिस्थितिको व्याख्या गरिएको छैन। यसले राज्यका अधिकारीहरूलाई जुनसुकै बेला कारबाही गर्ने अनियन्त्रित विवेकाधिकार दिन्छ। तर अर्कोतर्फ, कारबाही गर्दा आफूमाथि नै प्रश्न उठ्न सक्ने डरले अधिकारीहरू पनि यस्ता विवादमा नपर्न सकेसम्म टाढै बस्छन्। फलस्वरूप, कानून न पूर्णत: लागू हुन्छ न खारेज नै हुन्छ– बस् निर्जीव अवस्थामा अस्तित्वमा रहिरहन्छ।

यहाँ सोच्नुपर्ने मूल प्रश्न यही हो– के हामी ‘कडा कानून’को नाममा कार्यान्वयन नै नहुने र भ्रष्टाचारका लागि उर्वर भूमि तयार गर्ने कानूनहरू बनाइरहेका छौं ? के सामाजिक न्याय र आर्थिक विकासको वास्तविक उद्देश्य नबुझी, आवश्यक पूर्वाधार र व्यावहारिक तयारी विनै कानून निर्माण गर्ने रोगले हामीलाई ग्रसित गरिसकेको छ ? यी प्रश्नहरूको इमानदार उत्तर खोज्नु नै आजको सबैभन्दा ठूलो राष्ट्रिय आवश्यकता हो। 

किन बन्छन् या बनाइन्छन् यस्ता कानून ?

कानून निर्माण एउटा जटिल प्रक्रिया हो जसमा देश, समाज, संस्कृति, अर्थतन्त्र र राजनीतिक परिवेश सबैको गहिरो भूमिका हुन्छ। अर्को देशमा सफलतापूर्वक लागू भएको कानून नेपालमा किन काम गर्दैन भन्ने प्रश्नको जवाफ यहीं लुकेको छ— किनभने कानूनको प्रभावकारिता त्यो समाजको शैक्षिक अवस्था, सामाजिक रीतिरिवाज, आर्थिक वातावरण र कार्यान्वयन क्षमतासँग अन्योन्याश्रित रूपमा जोडिएको हुन्छ। यस विषयमा विश्वका अग्रणी विद्वानहरूले गरेका अध्ययनहरूले नेपालको अवस्थालाई झनै स्पष्ट पार्छन्। कानूनविद् ब्रायन जेड तमनाहाको विस्तृत अध्ययन अनुसार, सामाजिक, राजनीतिक र आर्थिक यथार्थलाई बेवास्ता गरेर थोपरिएको कानूनी शासनले न अपेक्षित विकास ल्याउन सक्छ, न सामाजिक न्याय।

त्यस्तै, ग्रिन्डलको अनुसन्धानले देखाएको छ कि अत्यधिक विवेकाधिकार र अस्पष्टता भएका कानूनहरूले न्यायको समान वितरण गर्नुको साटो भ्रष्टाचार र कुशासनलाई मलजल गर्छन्। अमेरिकी कानूनविद् थोमस क्यारोथार्सका अनुसार, कानून कार्यान्वयन फितलो हुनुको प्रमुख कारण भनेको सरोकारवालाहरू बीचको समन्वयको अभाव हो। अदालत, नियामक निकाय, स्थानीय र केन्द्रीय सरकार सबै खण्डित रूपमा काम गर्दा दोहोरो जिम्मेवारी, परस्परविरोधी कानून र कमजोर जवाफदेहिताको दुष्चक्र सिर्जना हुन्छ। यसमा थपिन्छ– बजेटको अभाव र दक्ष मानव संशाधनको कमी, जसले कार्यान्वयनको मेरुदण्डलाई नै कमजोर पार्छ। 

आदर्शवादी कानून, यथार्थविहीन कार्यान्वयन

विश्वसनीय कानूनी प्रणाली, कानूनी सुनिश्चितता र कानूनी शासनको प्रत्याभूति विना उद्यमशीलता प्रवर्धन हुन सक्दैन। नेपालका धेरै कानून वास्तविक जमिनी अवस्थालाई होइन, एउटा काल्पनिक ‘आदर्श समाज’लाई लक्षित गरेर बनाइएका छन्। हालको अवस्थाबाट त्यो आदर्श अवस्थामा पुग्न वर्षौंको सुधार, लगानी र सामाजिक रूपान्तरण आवश्यक छ। तर रातारात बनाइने कानूनले यो दूरी काट्न सक्दैन, बरु अधिकांश नागरिकलाई अनायासै कानून उल्लंघनकर्ताको पंक्तिमा उभ्याइदिन्छ। यो अवस्था भ्रष्ट अधिकारीहरूका लागि सुनौलो अवसर बन्छ। जनताको कानूनी कमजोरीलाई ‘कमाइ खाने भाँडोको रूपमा’ प्रयोग गर्दै मनग्गे कमाइ गर्ने र सामान्य नागरिकमाथि थप निराशा र आक्रोश थपिंदै जाने दुष्परिणाम निम्तिन्छ। 

कानून निर्माणमा संरचनागत खराबी

नेपालमा कानून निर्माण प्रक्रियामा तीनवटा गम्भीर संरचनागत समस्याहरू देखिन्छन्।

१. प्रशासनिक सुविधा खोज्ने प्रवृत्ति : कानून मस्यौदामा प्रशासनिक संरचनाको वर्चस्व हुँदा ‘कानूनमा भाव भए पुग्छ’ भन्ने सोचले जरा गाडेको छ। विस्तृत र स्पष्ट व्यवस्था नगरिंदा विवादित विषयहरूमा दोहोरो अर्थ लाग्ने भाषा राखिन्छ, जसले व्याख्या र कार्यान्वयनमा मनपरी हुने ढोका खुला राख्छ। कानून ड्राफ्ट गर्दा पनि अल्छी गरेर भाव मात्र लेख्ने, विस्तृतमा कानून नलेख्ने जसले गर्दा कानूनको व्याख्या मनपरी हुन जान्छ। जब विवेकको अत्यधिक प्रयोग हुन थाल्छ, समस्या त्यहींबाट सिर्जना हुन्छ। उदाहरणका लागि अमेरिकामा ट्रम्प प्रशासनले ल्याएको ‘बिग ब्युटिफुल बिल’ ८०० पृष्ठभन्दा बढीको थियो। यसको अर्थ के हो भने, कानूनका हरेक व्यवस्थालाई यति विस्तृत र स्पष्ट रूपमा लेखियो कि कार्यान्वयनमा कुनै द्विविधा नरहोस्। नेपालमा यस्तो स्पष्टता र विस्तृतताको घोर अभाव छ। अर्कोतर्फ, प्रशासनिक संयन्त्र ‘कडा कानून’को आडमा आफ्नो विवेकाधिकार र शक्ति अधिकतम राख्न चाहन्छ– ताकि मनलागेका व्यक्तिलाई जहिले पनि कारबाही गर्न सकियोस्।

२. राजनीतिक लोकप्रियतावाद : नेताहरू कानून बनाउँदा दीर्घकालीन प्रभाव भन्दा तत्कालीन जनप्रियतालाई प्राथमिकता दिन्छन्। जसले गर्दा व्यावहारिक कानूनभन्दा पनि आदर्शवान कानून बन्ने र सोको कार्यान्वयन लगभग असम्भव बन्ने देखिन्छ। यसले गर्दा कानून उल्लङ्घनकर्ताको सङ्ख्या दिनप्रतिदिन थपिंदै जान्छ।

३. पुरानो कानूनको बोझ : नेपालमा ७० वर्षभन्दा अघि बनाइएका कानूनहरू पनि हालसम्म कुनै सारभूत संशोधन विना कार्यान्वयनमा छन्। त्यो युगको सोच र परिस्थितिमा आधारित कानूनलाई आजको आधुनिक समाजमा लागू गर्नु भनेको पुरानो नक्सा हातमा लिएर नयाँ शहर खोज्नु सरह हो। नेपालमा दाता निकाय र अन्तर्राष्ट्रिय सरोकारवालाहरूको चासो प्राय: नयाँ कानून बनाउनेतर्फ केन्द्रित हुन्छ। पुराना, अप्रासंगिक र हानिकारक कानूनहरू संशोधन वा खारेज गर्नेतर्फ होइन। यसले पुरानो समस्यामाथि नयाँ कानूनका तहहरू थपिंदै जाने, र जटिलता झनै बढ्दै जाने अवस्था निम्त्याएको देखिन्छ।

देशलाई आर्थिक समृद्धि र सामाजिक न्यायतर्फ लैजाने सपना देख्ने नेतृत्वका लागि कानून सुधार अपरिहार्य प्रस्थानबिन्दु हो। यो अब वैकल्पिक एजेन्डा होइन– राष्ट्रिय अत्यावश्यकता हो।

माथि उल्लिखित तीनवटै व्यवहारबाट व्यावहारिक रूपमा लागू गर्न नसकिने कानून बन्दछ र कानूनका पालनाकर्तालाई कानून पालना नभएको कारणले स्वत: कसुरदार बनाइने विडम्बनापूर्ण अवस्था सिर्जना हुन्छ। अस्पष्ट कानूनको आधारमा अदालतबाट भएका फैसलाले पनि जनताको नजरमा विश्वसनीयता गुमाउँछ र हार्ने पक्षले सधैं अन्याय भएको महसुस गरिरहन्छ। 

कानून सुधारको जिम्मेवारी: नेतृत्वको दायित्व र राष्ट्रिय प्राथमिकता

कानून सुधार आफैंमा एउटा प्राविधिक विषय मात्र होइन, यो एउटा राजनीतिक इच्छाशक्तिको प्रश्न हो। नेपाल जस्तो वेस्टमिन्स्टर प्रणालीमा आधारित संसदीय लोकतन्त्रमा यो इच्छाशक्तिको केन्द्र एउटै हो– प्रधानमन्त्री। कार्यकारी प्रमुखको हैसियतमा प्रधानमन्त्रीले नै तय गर्नुपर्छ कि देश पचास–साठी वर्ष पुराना, थोत्रा कानूनको बोझ बोकेर अगाडि बढ्ने हो, वा नयाँ परिस्थिति, नयाँ चुनौती र नयाँ अवसरलाई सम्बोधन गर्ने आधुनिक कानूनी संरचना निर्माण गर्दै राष्ट्रलाई रूपान्तरण गर्ने हो।

नेपालको कानून निर्माणको इतिहास हेर्दा दशकौंको उपेक्षा र अवसर गुमाइएको चित्र देखिन्छ। पचासको दशकमा आर्थिक उदारीकरण र व्यावसायिक प्रवर्धनका लागि केही महत्वपूर्ण कानूनहरू बनाइए, जसले त्यस समयको आवश्यकतालाई केही हदसम्म सम्बोधन गर्‍यो। तर साठीको दशक संविधान निर्माणकै उथलपुथलमा बित्यो– राष्ट्रको समग्र ऊर्जा, ध्यान र स्रोत संविधानतर्फ केन्द्रित हुँदा आर्थिक र सामाजिक विकासलाई अगाडि बढाउने कानूनी सुधार पछाडि धकेलियो। सत्तरीको दशकमा देशले संविधान पाइसकेपछि पनि राजनीतिक नेतृत्वले कानून सुधारलाई प्राथमिकताको सूचीमा राखेन।

संविधान बन्नु र राज्य पुनर्संरचना हुनु आफैंमा ऐतिहासिक उपलब्धि थियो, तर त्यसपछि आवश्यक पर्ने कानूनी सुधारको लामो यात्रा शुरु नै हुन सकेन। जब प्रधानमन्त्रीकै दृष्टि र ध्यान कानून सुधार बाहिर हुन्छ, तब पूरा शासन संयन्त्र त्यो दिशामा हिंड्न प्रेरित हुँदैन। कानून सुधार कुनै एक मन्त्रालयको एकल दायित्व होइन– यो सम्पूर्ण सरकारको साझा अभियान हो, जसको नेतृत्व प्रधानमन्त्रीबाटै हुनुपर्छ। जब शीर्ष नेतृत्व नै यस विषयमा उदासीन हुन्छ, तब मन्त्री, सचिव र कर्मचारी सबैले पुरानै ढाँचामा काम गर्न सहज ठान्छन् र सुधारको पहल शून्यमा विलीन हुन्छ। यसको प्रत्यक्ष मूल्य जनताले तिर्दछन्– पुराना कानून अन्तर्गत अन्जानमा अपराधी बन्दै, भ्रष्टाचारको शिकार हुँदै र न्यायबाट वञ्चित हुँदै।

निष्कर्ष

देशलाई आर्थिक समृद्धि र सामाजिक न्यायतर्फ लैजाने सपना देख्ने नेतृत्वका लागि कानून सुधार अपरिहार्य प्रस्थानबिन्दु हो। यो अब वैकल्पिक एजेन्डा होइन– राष्ट्रिय अत्यावश्यकता हो। नयाँ परिस्थितिलाई सम्बोधन गर्ने कानून बनाउनु, थोत्रा कानूनहरूलाई संशोधन वा खारेज गर्नु, र विद्यमान कानूनहरूको प्रभावकारी कार्यान्वयन सुनिश्चित गर्नु। यी तीन वटा काम एकसाथ अगाडि बढ्नु जरूरी छ।

संक्षेपमा भन्नुपर्दा, कानून सुधार राष्ट्र निर्माणको आधारशिला हो। यस विना देशको प्रगति सम्भव छैन। जब कानून कागजमा मात्र सीमित रहन्छ र व्यवहारमा लागू हुँदैन, तब जनताको राज्यप्रतिको आस्था विस्तारै खिइँदै जान्छ। यस्तो अवस्थामा न राजनीतिक नेतृत्वको विश्वसनीयता बाँकी रहन्छ, न प्रशासनको मर्यादा। जनताका गुनासो र आक्रोशले नेतृत्वको नैतिक अधिकारमाथि नै प्रश्नचिह्न खडा गर्छ।

कानूनको पालना नहुँदा वा कानून नै पालनायोग्य नरहँदा सबैभन्दा पहिले क्षति पुग्ने चीज भनेको जनताको राज्यप्रतिको विश्वास हो। यो विश्वास एकपटक टुटेपछि पुन:स्थापित गर्न दशकौं लाग्छ। जब आम नागरिकले राज्यलाई आफ्नो रक्षक होइन, बरु आफ्नो शत्रु वा उदासीन दर्शकको रूपमा हेर्न थाल्छन्, तब राजनीतिक र प्रशासनिक नेतृत्वले जनताको आँखामा आफ्नो नैतिक वैधता र शासन गर्ने अधिकार दुवै गुमाउँछन्। नेतृत्वप्रति जनताको गुनासो, आक्रोश र अवज्ञा बढ्दै जान्छ, र सार्वजनिक जीवनमा सम्मानको स्थानमा उपहास र निराशाले ठाउँ लिन्छ।

सबैभन्दा त्रासदीपूर्ण र चिन्ताजनक परिदृश्य भनेको त्यो हो जब देशका नागरिक, नेता र संस्था सबै नै आफ्नै कानूनको नजरमा कुनै न कुनै रूपमा दोषी ठहरिन्छन्। त्यस्तो समाजमा कानूनको उद्देश्य न्याय स्थापना गर्नु होइन, बरु सत्ता र स्वार्थ रक्षा गर्नु बन्छ। यस्तो अवस्थामा राज्य विस्तारै अपराध र भ्रष्टाचारको संस्थागत केन्द्र बन्दै जान्छ। यसको परिणाम बहुआयामिक हुन्छ, विकास ठप्प हुन्छ, नागरिकहरू आफ्नै मुलुकमा शान्तिसँग बाँच्न पाउँदैनन् र पीडितले न्याय पाउने आशा धमिलिन्छ। सबैभन्दा भयावह अवस्था त्यो हो, जब देशकै नागरिक र नेतृत्व नै आफ्नै कानूनको नजरमा अपराधी ठहरिन्छन्– त्यस्तो समाज क्रमश: अपराधीहरूको संगठनमा रूपान्तरित हुँदै, अन्तत: राज्य नै विफलतातर्फ धकेलिन पुग्छ।