माननीय सांसदज्यूहरू,
नमस्कार!
सर्वप्रथम, आमनिर्वाचनमा तपाईंहरूले प्राप्त गर्नुभएको भव्य विजयका लागि हार्दिक बधाई ज्ञापन गर्दै सफल कार्यकालको शुभकामना व्यक्त गर्छु । नेपाली जनताले तपाईंहरू र तपाईंको दललाई जुन विश्वाससाथ मतदान गरेका छन्, त्यो केवल एउटा मत मात्र होइन, त्यो विगतका दलले गरेका सुशासनका कमजोरी, भ्रष्टाचार र सेवा प्रवाहमा देखिएका ढिलासुस्तीप्रतिको तीव्र असन्तुष्टि र परिवर्तनको ठुलो अपेक्षा पनि हो।
विगतमा अन्य दलले गरेका गल्ती तपाईंहरूबाट नदोहोरिऊन् भन्ने आमचाहना छ। यो देशले तपाईंहरूलाई एक यस्तो जनादेश दिएको छ, जसलाई बेवास्ता गर्ने छुट तपाईंहरूलाई छैन। तपाईंहरूका लागि नेपाललाई समृद्ध, प्रतिष्ठित र सुशासनयुक्त मुलुकमा रूपान्तरण गर्ने यो एउटा ऐतिहासिक अवसर हो।
विशेष गरी नेपालको परराष्ट्र नीतिलाई स्थापित सिद्धान्तका आधारमा सन्तुलित राख्दै भ्रष्टाचार नियन्त्रण र प्रभावकारी सेवा प्रवाहमा तपाईंहरूको भूमिका उदाहरणीय हुनेछ भन्ने विश्वास लिइएको छ।
मैले नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानको नेतृत्व गर्दा नेपालको सार्वजनिक नीतिको प्रभावकारिता र सक्षमताका विषयमा गहन अध्ययन गर्ने अवसर पाएको थिएँ। सो अध्ययनका क्रममा नेपालका सरकारी नीतिहरू किन प्रभावकारी हुन सकेनन् र मुलुक किन विद्यमान संकटमा फस्यो भन्नेबारे केही गम्भीर निष्कर्ष निस्किएका छन्। ती अनुभवमा आधारित नीतिगत चासो म यहाँहरू समक्ष प्रस्तुत गर्न चाहन्छु।
राष्ट्रिय मूल नीतिको आवश्यकता
अहिलेसम्म देशमा एउटा बृहत् ‘राष्ट्रिय मूल नीति’ छैन, जुन अति आवश्यक छ। यही मूल नीतिले नै सरकारलाई परराष्ट्र नीति, सुरक्षा नीति, वित्तीय तथा आर्थिक नीति, सीमा नीति, स्वास्थ्य, कृषि, शिक्षा र प्राकृतिक स्रोत साधनसम्बन्धी नीतिहरूलाई परिमार्जन र दिशानिर्देश गर्न एउटा स्पष्ट ‘रोडम्याप’ प्रदान गर्नुपर्छ।
एउटा राम्रो नीति इच्छापत्र मात्र नभई यसमा कार्यान्वयनयोग्य स्पष्ट खाका हुनुपर्छ। एउटा सफल र कार्यान्वयनयोग्य सार्वजनिक नीति बन्नका लागि त्यसमा मुख्यतया चारवटा खम्बा हुनु अनिवार्य छ। यीमध्ये कुनै एक मात्र अवयवको अभाव भएमा नीति अपाङ्ग वा असक्षम बन्न पुग्छ। नीतिलाई पूर्ण बनाउने चार आधारभूत तत्त्वमा कानुनी व्यवस्था पहिलो हो। नीति आफैंमा कानुन होइन, त्यसैले यसलाई कार्यान्वयन गर्न कानुनी आधार चाहिन्छ। धेरैजसो नीति फेल हुनुको कारण के हो भने नीति बनाइन्छ तर त्यसलाई कार्यान्वयन गर्न विद्यमान कानुन बाधक हुन्छ वा नयाँ कानुन बनाउनुपर्ने आवश्यकतालाई ध्यान दिइँदैन। त्यसैले, नीतिभित्रै स्पष्ट कानुनी व्यवस्था वा आवश्यक कानुन परिमार्जनको खाका हुनुपर्छ।
दोस्रो, आर्थिक र मानव संसाधनको प्रक्षेपण हो। कुनै पनि नीति कार्यान्वयन गर्न कति बजेट चाहिन्छ र कति जनशक्ति आवश्यक पर्छ भन्ने कुराको पूर्वआँकलनबिना बनाइएका नीतिहरू केवल अपेक्षाको पुलिन्दा मात्र हुन्। वित्तीय स्रोत र दक्ष जनशक्तिको सुनिश्चितता नभई ल्याइएका नीतिले नतिजा दिन सक्दैनन्।
तेस्रो हो, संस्थागत संरचनाको व्यवस्था। नीति कार्यान्वयन गर्ने मुख्य निकाय कुन हो र कुनकुन विभाग वा मन्त्रालयले यसमा सहयोग गर्नुपर्ने हो, यी कुरा स्पष्ट हुनुपर्छ। संस्थागत जिम्मेवारीमा स्पष्टता नहुँदा एउटा निकायले अर्कोलाई दोष दिने र काम पन्छाउने प्रवृत्ति बढ्छ।
चौथो हो, अनुगमन र मूल्यांकन संयन्त्र। नीति लागु भएपछि त्यसले कस्तो प्रभाव पारिरहेको छ भन्ने मापन गर्ने वैज्ञानिक सूचकहरू र नियमित अनुगमनको व्यवस्था हुनुपर्छ।
त्यत्तिकै महत्त्वपूर्ण अर्को पक्ष हो, जनप्रतिनिधिको नीति तर्जुमामा प्रत्यक्ष संलग्नता। यी माथिका सबै अवयवलाई समेटेर नीति बनाउने काम कर्मचारीतन्त्रको प्राविधिक सहयोगमा जनप्रतिनिधिले नै गर्नुपर्छ। नीति निर्माणको अधिकार कर्मचारीलाई सुम्पिँदा त्यसमा राजनीतिक ‘भिजन’ र जनताप्रतिको उत्तरदायित्व कम हुन्छ।
नेपालमा प्रायः मन्त्रीको इच्छाअनुसार रातारात नीति परिवर्तन गर्ने वा हतारमा मस्यौदा बनाउने गलत संस्कार छ तर गम्भीर प्रकृतिका नीतिहरू (जस्तैः कृषि, स्वास्थ्य, खानेपानी वा शिक्षा) का लागि कम्तीमा नौ महिनादेखि केही वर्षसम्मको निरन्तर परामर्श र सार्वजनिक बहस आवश्यक पर्छ। जनताको दैनिक जीवनसँग प्रत्यक्ष जोडिएका नीतिहरूमा पर्याप्त छलफल भएन भने ती नीति असफल हुने मात्र होइन, तिनले थप जटिलतासमेत निम्त्याउँछन्।
नेपालमा सार्वजनिक नीति असफल हुनुका प्रमुख कारण
नेपालमा सार्वजनिक नीति सन्तोषजनक नहुनुका पछाडि देहायका मुख्य कारण औंल्याइएको छः
क. नीति तर्जुमा प्रक्रियामा कमजोरी
सरकारले नीति बनाउनुअघि अनुसन्धान गरी आवश्यकताको सही पहिचान र प्राथमिकीकरण गर्ने गरिएको छैन। सम्भावित जोखिम र अवसरहरूको विश्लेषण नगरी, केवल औपचारिकता पूरा गर्नका लागि ‘टप–डाउन’ (माथिबाट लादिने) प्रक्रिया अपनाइने रहेछ। सरोकारवालाहरूसँग पर्याप्त छलफल नहुँदा ती नीतिमा जनता वा सम्बन्धित निकायको अपनत्व रहँदैन। मन्त्रीहरूको छिटो नतिजा देखाउने दबाबका कारण केही हप्ता वा महिनामै नीति तयार पारिन्छ, जबकि गम्भीर नीतिहरूका लागि नौ महिनादेखि कतिपय अवस्थामा वर्षौंको समय लाग्न सक्छ।
ख. विषयवस्तुमा विरोधाभास र स्पष्टताको अभाव
नीतिको अवधारणागत स्पष्टता नहुँदा नीतिगत वक्तव्य, रणनीति र कार्यान्वयनका निर्देशिकाबिच तादाम्य मिल्दैन। धेरैजसो अवस्थामा एउटै कुरालाई नीति, रणनीति र निर्देशिकामा दोहोर्याएर लेखिन्छ, जसले कार्यान्वयनमा अन्योल सिर्जना गर्छ।
ग. संस्थागत संयन्त्र र समन्वयको अभाव
धेरैजसो नीतिमा कुन संस्थाले के गर्ने भन्ने स्पष्ट जिम्मेवारी तोकिएको हुँदैन। एउटा मन्त्रालयले ल्याएको नीति कार्यान्वयनको जिम्मेवारी अर्को मन्त्रालयको पनि हुने तर अन्तर–मन्त्रालय समन्वय नहुने कारणले नीति निष्प्रभावी बनेका छन्। उदाहरणका लागि, कृषि नीति सफल हुन कृषि मन्त्रालयको मात्र होइन, सिँचाइ, उद्योग, वाणिज्य, अर्थ र गृहलगायत १२ भन्दा बढी मन्त्रालयबिच बलियो समन्वय चाहिने रहेछ, जुन हाम्रो अभ्यासमा निकै कमजोर छ।
घ. कानुनी र स्रोत साधनको सुनिश्चितता नहुनु
नीति बनाउँदा विद्यमान कानुनसँग त्यो बाझिन्छ कि बाझिँदैन वा नयाँ कानुन चाहिन्छ कि चाहिँदैन भन्ने विश्लेषण गरिँदैन। वन ऐन वा निकुञ्जसम्बन्धी कानुनहरूले कतिपय विकासमुखी नीतिलाई अवरोध पुर्याइरहेका हुन्छन्। अर्कोतिर, नीति कार्यान्वयनका लागि आवश्यक पर्ने वित्तीय र मानव संसाधनको प्रक्षेपण नगरी नीति ल्याइँदा ती केवल कागजमा सीमित हुन्छन् । सबैभन्दा ठुलो कुरा, नीति कार्यान्वयन नगर्ने अधिकारीलाई दण्ड दिने कुनै व्यवस्था नहुँदा जवाफदेहिताको अभाव छ।
ङ. अनुगमन र मूल्यांकनको कमी
धेरैजसो नीतिमा अनुगमनका सूचकहरू, समयसीमा र जिम्मेवारी स्पष्ट हुँदैनन्। यसले गर्दा अनुगमन र मूल्यांकन केवल एउटा ‘शब्दजाल’मा मात्र सीमित हुन पुगेको छ।
च. निर्वाचित प्रतिनिधि र कर्मचारीतन्त्रबिचको कार्यक्षेत्रको सवाल
नेपालको शासन व्यवस्था र नीतिगत संकटको सबैभन्दा ‘क्रिटिकल’ पक्ष हो, निर्वाचित प्रतिनिधि र कर्मचारीतन्त्रबिचको कार्यक्षेत्रको अन्योल। यही कारणले नै हाम्रा नीतिहरू जनताको चाहनाभन्दा टाढा भइरहेका छन्। नीति निर्माणको वास्तविक अधिकार र जिम्मेवारी जनताबाट निर्वाचित प्रतिनिधिहरूको हो, कर्मचारीतन्त्रको होइन। लोकतन्त्रमा नीति तर्जुमा गर्ने मुख्य थलो संसद् र विशेष गरी संसदीय समितिहरू हुनुपर्ने हो तर नेपालको अभ्यासमा एउटा ठुलो ‘सैद्धान्तिक विचलन’ देखिएको छ।
हाम्रो संसद् र संसदीय समितिहरू मुख्यतया कानुन निर्माणमा मात्रै केन्द्रित हुने गरेका छन् । सार्वजनिक नीति बनाउने काम कर्मचारीतन्त्रलाई छोडिएको छ । कर्मचारीतन्त्रले प्राविधिक रूपमा नीति तर्जुमा त गर्छ, तर त्यसमा जनभावना र राजनीतिक प्रतिबद्धताको अभाव हुन्छ। कर्मचारीको काम संसद्ले बनाएको नीतिलाई इमानदारीपूर्वक कार्यान्वयन गर्नु हो, नीति नै तय गर्नु होइन।
शासन गर्ने दलको निर्वाचन घोषणापत्र नै त्यो सरकारको समयको सार्वजनिक नीतिको मुख्य स्रोत हो । कुनै पनि लोकतान्त्रिक मुलुकमा सार्वजनिक नीतिको मुख्य स्रोत भनेकै सत्ताधारी दलले निर्वाचनका बेला जनतासामु गरेका प्रतिबद्धता र घोषणापत्र हुन्। जनताले त्यही घोषणापत्रका आधारमा दलहरूलाई शासन गर्ने जनादेश दिएका हुन्छन्। त्यसैले निर्वाचन घोषणापत्रलाई नै सरकारी नीतिमा रूपान्तरण गर्नु लोकतान्त्रिक मर्म हो।
तर, नेपालको कर्मचारीतन्त्रमा एउटा स्थापित प्रवृत्ति छ, त्यो हो दलका घोषणापत्रलाई ‘राजनीतिक दस्ताबेज’ मात्र ठानेर नछुने। कर्मचारीहरूले दलका घोषणापत्रलाई नीतिगत रूप स्वीकार्न हिचकिचाउँदा वा बेवास्ता गर्दा जनताको मत र सरकारको कामबिच खाडल बन्ने गरेको छ। जबसम्म दलका प्रतिबद्धतालाई कर्मचारीतन्त्रले वस्तुनिष्ठ र कार्यान्वयनयोग्य सार्वजनिक नीतिका रूपमा स्वीकार गर्दैन, तबसम्म सुशासन र समृद्धि केवल नारामा मात्र सीमित रहनेछ।
रास्वपाजस्ता नयाँ दलका लागि यो झनै ठुलो अवसर र चुनौती पनि हो। तपाईंहरूले आफ्ना चुनावी प्रतिबद्धतालाई कर्मचारीतन्त्रको तजबिजमा छोड्नुभन्दा पनि तिनलाई ठोस सार्वजनिक नीतिमा ढाल्न संसद्मा ल्याई बृहत् बहस गर्नु आवश्यक छ। सरकारी नीति कर्मचारीले लेख्ने र मन्त्री (नेता) ले हस्ताक्षर गर्ने वर्तमान शैलीलाई बदलेर, नीति जनप्रतिनिधिले बनाउने र कर्मचारीले यो प्रक्रियामा प्राविधिक सहयोग गर्ने अनि इमानदारीका साथ कार्यान्वयन गर्ने पद्धतिको विकास गर्नुपर्छ।
नीति निर्माणको सही बाटो
विद्यमान नीतिगत विफलतालाई चिर्न र नतिजामुखी शासन व्यवस्था स्थापना गर्न अब परम्परागत तरिकाको नीति तर्जुमा गर्ने शैलीलाई त्याग्नु अनिवार्य छ। सार्वजनिक नीतिहरूलाई कार्यान्वयनयोग्य बनाउन नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानले दुईवटा महŒवपूर्ण निर्देशिका तयार पारेको छ– एउटा हो ‘सार्वजनिक नीति तर्जुमा निर्देशिका’ र अर्को हो ‘सार्वजनिक नीति पुनरावलोकन निर्देशिका’। यी निर्देशिकाले सरकारका विभिन्न मन्त्रालयलाई वैज्ञानिक र जनमुखी ढंगले नीति बनाउन मद्दत गर्छन्। सार्वजनिक नीति निर्माण प्रक्रियालाई चरणबद्ध रूपमा सम्पन्न गर्नुपर्ने हाम्रो निष्कर्ष छ।
एक प्रभावकारी नीति बन्नका लागि देहायका चरणहरू पार गर्नु आवश्यक छः
१. नीतिगत मुद्दाको पहिचान र विश्लेषण: समस्या के हो र त्यसको समाधानका लागि नीति किन चाहियो भन्ने कुराको गहिरो अध्ययन।
२. मुद्दाहरूको प्राथमिकीकरण: कुन विषयलाई पहिले सम्बोधन गर्ने भन्ने स्पष्ट खाका।
३. प्रारम्भिक मस्यौदा निर्माण: प्रतिष्ठानले विकास गरेको मानक ढाँचाअनुसार मस्यौदा तयार गर्ने।
४. सार्वजनिक प्रतिक्रिया र संवाद: प्रारम्भिक मस्यौदामाथि आमजनताको राय–सुझाव संकलन गर्ने र खुला छलफल चलाउने।
५. मस्यौदा परिमार्जन: जनताको सुझावका आधारमा मस्यौदालाई सुधार गर्ने।
६. विज्ञ समूहद्वारा समीक्षा: सम्बन्धित क्षेत्रका विज्ञबाट प्राविधिक र व्यावहारिक पक्षको परीक्षण गराई मस्यौदालाई अन्तिम रूप दिने।
७. सरोकारवालाहरूसँग पुनः परामर्श: मुख्य सरोकारवाला निकायहरूसँग बैठक बसी उनीहरूको अपनत्व सुनिश्चित गर्ने।
८. अन्तिम मस्यौदा तयारी: प्राप्त सम्पूर्ण पृष्ठपोषणलाई समेटेर अन्तिम दस्ताबेज तयार गर्ने।
९. मन्त्रिपरिषद्बाट स्वीकृति: मस्यौदालाई स्वीकृतिका लागि मन्त्रिपरिषद्को समितिमा पेस गर्ने।
१०. कार्यान्वयन र ५ वर्षे मूल्यांकन: नीति लागु भएको पाँच वर्षपछि त्यसको प्रभावकारिता जाँच्ने र सोही आधारमा नीतिलाई निरन्तरता दिने, परिमार्जन गर्ने वा खारेज गर्ने निर्णय लिने।
अबको प्रस्थानविन्दु: नीति र कानुन निर्माणको विधिमा परिवर्तन
रास्वपाका माननीय सांसदज्यूहरू,
तपाईंहरूले सदनमा उठाउने आवाज र निर्माण गर्ने कानुनले नै मुलुकको भविष्य तय गर्नेछ। अब नेपाललाई प्रक्रिया, विषयवस्तु र अपेक्षित परिणामका आधारमा नयाँ ढंगको नीतिगत संस्कार चाहिएको छ। नीति सरकारी दराजमा थन्किने दस्ताबेज मात्र होइन, यो त परिवर्तनको संवाहक हुनुपर्छ। हाम्रो वर्तमान अभ्यासमा रहेका यी गम्भीर त्रुटिहरूलाई सच्याउँदै वैज्ञानिक र जनमुखी नीति तर्जुमा प्रक्रिया अवलम्बन गर्न तपाईंहरूको भूमिका महत्त्वपूर्ण रहनेछ।
त्यसैले अबको बाटो भनेको संसद् र विशेष गरी संसदीय समितिहरूले केवल कानुन निर्माणमा मात्र सीमित नभई सार्वजनिक नीतिका चारै तत्त्व (कानुनी व्यवस्था, आर्थिक र मानव संसाधनको प्रक्षेपण, संस्थागत संरचनाको व्यवस्था र अनुगमन र मूल्यांकन संयन्त्रको प्रावधान) समेटिएको पूर्ण सार्वजनिक नीति तर्जुमामा नेतृत्वदायी भूमिका खेल्नु हो।
यो विषय रास्वपा र अन्य नयाँ राजनीतिक शक्तिका लागि सबैभन्दा ठुलो चेतावनी र सुझाव दुवै हो। कर्मचारीतन्त्रले तयार पारेको विधेयकमा केवल छाप लगाउने पुरानो प्रवृत्तिले परिवर्तन सम्भव छैन। यदि रास्वपाका माननीयज्यूहरूले पनि विगतकै जस्तो कर्मचारीतन्त्रले तयार पारेको विधेयकमा केवल सही गर्ने र कर्मचारीकै भरमा नीति छोड्ने पुरानो कार्यशैलीलाई निरन्तरता दिनुभयो भने तपाईंहरूले जनतासामु गर्नुभएको ‘१०० बुँदे प्रतिबद्धता’ कार्यान्वयन असम्भव छ। सुशासन र आर्थिक समृद्धिको पहिलो प्रस्थानविन्दु नै नीति र कानुन निर्माणको प्रक्रियामा ‘ब्रेक-थ्रु’ गर्नु हो। यसका लागि निम्न कदमहरू अपरिहार्य छन् –
विधेयकको स्वामित्व
कर्मचारीले ड्राफ्ट गरेको विधेयकलाई जस्ताको तस्तै सदनमा लगेर बहस गर्नुको साटो संसद्भित्रै सशक्त अनुसन्धान, मस्यौदा विधेयक तथा स्रोत केन्द्र स्थापना गरी मन्त्रालय÷सरकारबाट उसलाई के कस्तो ऐन चाहिएको हो, उसको औचित्य (कुन नीति कार्यान्वयन गर्न) सहित विस्तृत प्रस्ताव मागी त्यसबारे नेपाल कानुन आयोग वा यही केन्द्रले अध्ययन गरी मस्यौदा तयार गरी सम्बन्धित संसदीय समितिमा सैद्धान्तिक छलफल गरी त्यो मस्यौदा सम्बन्धित मन्त्रालयलाई सुझावका लागि पठाएर, उसको सुझाव प्राप्त भइसकेपछि सरकारका प्रतिनिधि, सरोकारवालाका प्रतिनिधि र विज्ञसमेत समितिमा बोलाई छलफल गरेर पास गरी पूर्ण सदनमा पठाउने अभ्यास गर्नुभयो भने बल्ल जनप्रतिनिधिले ऐन बनाएको ठहर्छ र यसले दलको चुनावी अजेन्डा र जनताको आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्छ। नत्र उही ‘नयाँ बोतलमा पुरानै रक्सी’ भन्ने भनाइले सार्थकता पाउनेछ।
नीति तर्जुमाको नेतृत्व
नीति बनाउने काम कर्मचारीलाई सुम्पिएर तपाईंहरू केवल कानुनमा मात्र सीमित रहनुहुँदैन। संसदीय समितिहरूले नै नीति तर्जुमाको नेतृत्व गर्नुपर्छ।
नेपाललाई अहिले चाहिएको केवल नयाँ अनुहार मात्र होइन, नयाँ कार्यपद्धति हो। नीति निर्माणको यो गम्भीर त्रुटिलाई सच्याउनु नै सुशासनको पहिलो कडी हुनेछ। तपाईंहरूले प्राप्त गर्नुभएको यो ऐतिहासिक अवसरलाई नीतिगत शुद्धता र कार्यान्वयनको बलियो जगमा उभिएर मुलुकको रूपान्तरणमा लगाउनुहुनेछ भन्ने मेरो विश्वास छ। मुलुकको समृद्धि भाषणमा होइन, स्पष्ट नीति, बलियो कानुन र इमानदार कार्यान्वयनमा लुकेको हुन्छ।
–उप्रेती नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानका पूर्वकार्यकारी अध्यक्ष हुन्।
प्रकाशित: ७ चैत्र २०८२ १२:४४ शनिबार